特集／第7次エネルギー基本計画の在るべき方向性・プロセスを考える「エネルギーの需給に関する基本的な計画」の策定プロセスに係る法的な問題点と課題～主要会議体の人員構成の問題点を中心に

一般社団法人ジャパン・クライメート・アライアンス、弁護士
福永 智子（ふくなが　ともこ）

※　本記事はクライアントアース（https://www.clientearth.org）の報告書「『エネルギーの需給に関する基本的な計画』の策定プロセスにかかる法的な問題点と課題―主要会議体の人員構成の問題点を中心に―」（2024年7月。本稿の著者がクライアントアース出向中に執筆）を基に作成した。

審議会設立の趣旨・目的に照らした問題点

今年4月のClimate Integrateの分析を見ると、最近の「エネルギーの需給に関する基本的な計画」（以下、「エネルギー計画」）の策定に係る審議を行った主要会議体は、既存のエネルギーシステムの維持・推進を支持する企業・経済界の代表と、エネルギー転換に消極的な政策系学者が大部分を占めており、例えば、再生可能エネルギーの事業者、エネルギー貯蔵・需給最適化ソリューション提供事業者、機関投資家等の層の代表はほとんど含まれておらず、また、IT企業等のエネルギー需要家企業や、気候変動の影響を大きく受ける一次産業の代表もほとんど含まれていない。さらに、学術専門家である気候科学者や、環境団体、若者団体、女性団体等の市民社会の代表はゼロ、消費者団体からの代表もわずかな人数しか含まれていない。これらの利害関係者の不在は、EU等の国際的な慣行と一致していないのみならず、国内法の観点からも問題がある。

計画の政策を具体化する議論を行う総合資源エネルギー調査会は、国家行政組織法上の審議会に該当するため、同調査会には審議会一般に関する法規範等が適用され、また、同調査会の代わりに実質的な議論を行っている実態にある傘下の会議体についても、同様に適用されるべきであると考えられる。

審議会制度の目的は、行政への国民参加、専門知識の導入、公正の確保、利害の調整等にあるとされる。エネルギー政策基本法のような、行政計画の内容が議会ではなく行政権内部での審議・決定に包括的に委ねられる構造の法律については、計画策定プロセスにおける議会制民主主義の担保が必要であり、審議会を通して行政の意思決定に国民の参加や利害関係者の意思の反映が行われ、外部の専門的知識や技術が取り入れられることにより、社会的安定性と公正・中立を確保できる。

こうした審議会制度の趣旨・目的に鑑みれば、当該会議体を一部の業種や利害関係者等に偏った人員で構成することは、本来の審議会の趣旨・目的にかなうものではなく、より幅広いステークホルダーを登用し、彼らの知見を導入してさまざまな角度から実質的な議論を行うことが必要である。

また、同様の観点から、会議体の議論の過程でこうした主要なステークホルダーへヒアリングを行うことも不可欠である。

加えて、同会議体の構成の不均衡は「審議会等の整理合理化に関する基本的計画」に基づく「審議会等の運営に関する指針」の基準の多くを満たしていないという問題も存在する。従って、同基準に適合するよう、火力発電事業者や業界団体といった直接の利害関係者は総委員の定数の半ばを超えない範囲の任命にとどめること、エネルギー転換に積極的な委員を転換に消極的な委員と同水準にまで登用し、委員により代表される意見、学識、経験等の均衡を図ること、政府出身者の任命は厳に抑制するとともに、計画の所管府省である経済産業省出身者は原則として委員に選任しないこと、過剰な兼職の解消、世代間や性別の均衡を図ること等の改善も必要である。

日本国憲法に照らした問題点

エネルギー計画は、日本国憲法に定める、生活基盤や居住環境の整備という生存権、事業者の経済活動の自由、規制や利用に関する合意形成手続き、幸福追求権・平等権保護等を支える、物的な基盤整備の計画でもある。

特に、気候変動による生命・身体・健康への侵害は、異常気象や自然災害による被害、熱中症の急増等、さまざまな形で日本に住む人々の身にも既に現実に生じている。また、気候変動による健康リスクは、低所得者、高齢者や小児といった、社会的弱者ほど高い傾向にある。加えて、近年、農産物・畜産・水産物等の高温による生育障害や品質低下が多数報告され、農林水産業・農山漁村の生産や収入・生活の基盤を揺るがし、国民の食料資源をも脅かしている。

このように、エネルギー計画が、健康で幸福な生活を送る幸福追求権という憲法上の人権と、真に密接な関係性を持つ時代になったということを、私たちは危機感を持って認識しなければならない。

従って、エネルギー計画の策定に際し、化石燃料等を主軸とする国内の産業政策が優先され、科学的な視点に基づく環境政策としての目標設定が十分に行われず、同計画によって影響を受け得る幅広い産業の事業者や、将来世代も含めた一般市民らの権利保護・手続き保障が十分に配慮されない場合、憲法の面からも問題が生じ得る。

この観点からも、権利主体たり得る当事者の代表がエネルギー計画の策定プロセスに直接関与することは、極めて重要である。

こども基本法に照らした問題点

「こども・若者の意見の政策反映に向けたガイドライン」が、「気候変動に関すること等、こども・若者の今と将来の生活に影響を与える政策や計画、施策、事業について、こども・若者は当事者になります」としていることや、国連こどもの権利委員会の「一般意見 26号」が、「環境に関する決定は、一般にこどもに関係するものである」とした上で、「国家、政府間機関、国際非政府組織（NGO）は、環境に関する意思決定プロセスにおける子ども団体や子ども主導の組織・団体の関与を促進する」ことを定めていること等に鑑みれば、日本の気候変動対応の在り方をも決定付けるエネルギー計画は、こども基本法の「こども施策」に含まれると考えられる。

従って、エネルギー計画を議論する会議体に若者の代表が加入することや、会議体のヒアリングにおいて若者たちが意見を表明し参画する機会を確保すること（聴取した意見が施策に反映されたかどうかのフィードバックが行われることも含む）は、同法の求めるところであるといえよう。

幅広いステークホルダーによる参加の重要性を定める国際条約等

国際条約等を見ると、環境関連の行政の意思決定に幅広いステークホルダーが参加することについては、リオ宣言の第10原則、オーフス条約、およびエスカス協定^※1、SDGsの一環である「我々の世界を変革する：持続可能な開発のための2030アジェンダ」^※2、パリ協定^※3、2017年のOECDのオープンガバメントに関する理事会の勧告^※4といった、さまざまな国際条約等においても規定又は推奨されており、その重要性は国際的に広く認知されている。

そして、上記2030アジェンダを受けた日本の「SDGs実施指針」は、「広範なステークホルダーとの対話と連携」や、「政府が率先してリーダーシップをとり、多様なセクターの主体的参画を促」すことを定め、また、環境省所管の「第六次環境基本計画」は、「2030 アジェンダも、あらゆるステークホルダーが参画する『全員参加型』のパートナーシップの促進を宣言している。環境施策を実施する上でパートナーシップはすべてに共通して求められる要素である」、「政策決定過程への国民参画の一層の推進とそのための政策コミュニケーション、その成果の可視化が必要である」としている。

日本のエネルギー計画は気候変動対策上も極めて重要な政策を定めるものとなるため、他の関連する政府の計画、特に政府全体の環境施策を定める環境基本計画と一貫・整合させる政策統合が重要であるから、第六次環境基本計画の上記のような定めは、エネルギー計画にも適用される必要がある。

※1　これら3つの条約等はいずれも、環境分野における情報入手・決定参加・司法利用に関する公衆の権利保障を定めている。
※2　「対応的、包摂的、参加型及び代表的な意思決定を確保する」と定めている。
※3　「あらゆる段階における教育、訓練、啓発、公衆の参加、情報の公開及び教育の重要性を確認」することを定めている。
※4　「すべてのステークホルダーに情報提供と協議を受ける平等かつ公正な機会を与え、政策サイクル及びサービスの設計と提供の全段階において積極的に関与させる」と推奨している。

まとめ

現在議論が進行中の第7次エネルギー計画の重要性に鑑みれば、委員の選任基準や審議手続き等に係る具体的かつ明確な法規範（ルール）づくりを含め、政府が果たす役割がとりわけ重要である。

会議体構成の偏りを早期に是正し、エネルギー政策に係るさまざまなステークホルダーの登用を促進し、多様な主体が計画策定プロセスへ参加できるよう早急に改革を推し進めることが、法的な観点からも強く望まれる。